Rúben Correa Freitas y el voto en el exterior: Reforma constitucional o ley sancionada por 2/3 del total de cada Cámara

Rúben Correa Freitas

El doctor Rúben Correa Freitas) consideró que para instrumentar el voto de ciudadanos uruguayos que residan en el exterior “más allá de la justicia de la solución- se deben seguir los procedimientos correspondientes: el de la reforma constitucional o, eventualmente, el mecanismo de una ley sancionada por los dos tercios del total de componentes de cada Cámara”.

Correa Freitas formuló las apreciaciones el 6 de diciembre en la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes.

El especialista fue convocado para opinar sobre el proyecto relativo a “Derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía.  Interpretación de los artículos 77 y 81 de la Constitución de la República”.

CORREA FREITAS (Ruben). “En primer lugar, quiero agradecer a la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración por haberme hecho el honor de invitarme a asesorar sobre este proyecto de ley relativo a “Derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía.  Interpretación de los artículos 77 y 81 de la Constitución de la República”.

Los artículos 2º, 3º y 4º refieren a la creación de una Comisión Honoraria cuyo cometido será elaborar un informe normativo en el que se analicen las alternativas jurídicas para instrumentar el voto de ciudadanos uruguayos que residan en el exterior. En este sentido, no tengo ningún comentario, porque naturalmente es una potestad discrecional del Parlamento, y es una buena medida para encontrar una solución que se viene reclamando desde hace mucho tiempo. En efecto, a lo largo de estos últimos quince años, he venido a esta Comisión, con diferentes integraciones; recuerdo no menos de dos veces y en otra oportunidad tuve que informar por escrito. El objetivo fundamental es ver en qué medida se podría instrumentar el voto de los uruguayos que están residiendo fuera del país, que en su momento se dio en llamar “voto consular”; a mi juicio, no es la expresión correcta, pero son modalidades para que los uruguayos que vivan fuera del país puedan votar en las elecciones departamentales y nacionales en el exterior.

El centro del asesoramiento que deseo ofrecer a la Comisión, sin perjuicio de las interrogantes, tiene que ver con el artículo 1º del proyecto, que establece a texto expreso: “Declárase, con carácter interpretativo, de los artículos 77, párrafo 1 y 81 de la Constitución de la República, que el hecho de residir fuera del país no obsta al ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía”.

En este sentido, leí con cuidado la exposición de motivos formulada por los representantes firmantes del proyecto de ley.

Quiero analizar, previamente, los diferentes tipos de interpretación de la Constitución de la República, para luego analizar en qué medida el texto se adapta o colide con el texto de las normas constitucionales. Por supuesto, aclaro que esta es una opinión, que no necesariamente es la verdad. Quiero dejar bien claro que los temas de inconstitucionalidad son resueltos por la Suprema Corte de Justicia.

En primer lugar, tenemos la interpretación auténtica de la Constitución; en segundo término, la interpretación legislativa de la Constitución, y por último, la interpretación jurisprudencial.

La interpretación auténtica de la Constitución es la que hace el soberano, es decir, la nación, conforme a lo previsto por los artículo 4º, 77, inciso primero, y 82 de la Constitución de la República. Es decir, la soberanía radica en la nación y, por lo tanto, la Constitución es obra de la nación, y ella se expresa por cualquiera de los procedimientos previstos por el artículo 331 de la Constitución. Como se sabe, la Constitución es rígida y, por lo tanto, para reformarla o modificar aunque sea una coma hay que cumplir cualquiera de los cinco procedimientos previstos en el artículo 331 de la Constitución de la República.

El segundo tipo de interpretación está previsto en el artículo 85, ordinal 20, de la Constitución de la República, por la cual se confiere al Poder Legislativo la potestad de interpretar la Constitución, sin perjuicio de la facultad que corresponde a la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con los artículos 256 a 261.

Quiere decir que esta es una potestad, una competencia, que la Constitución asigna al Poder Legislativo de interpretar la Constitución de la República. Lo que tenemos que plantearnos es el alcance, el valor de esa interpretación hecha por el legislador, hecha por ley. Siguiendo las enseñanzas de Justino Jiménez de Aréchaga, la interpretación legislativa es generalmente obligatoria. Quiere decir que la interpretación legislativa tiene menor valor y fuerza que la interpretación hecha por la Constitución. La primera generalmente es obligatoria porque como toda ley eventualmente puede ser declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia.

El legislador, el Poder Legislativo puede interpretar la Constitución de la República con carácter generalmente obligatorio, pero esa interpretación legislativa puede ser declarada inconstitucional por cualquiera de las vías previstas en el artículo 256 de la Constitución de la República, es decir por parte de la Suprema Corte de Justicia ya sea por vía de acción, excepción u oficio. El numeral 20) del artículo 85 de la Constitución cuando le asigna las competencias al Poder Legislativo establece: “Interpretar la Constitución, sin perjuicio de la facultad que corresponde a la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo a los artículos 256 a 261”.

En primer lugar, tenemos la interpretación auténtica que hace el soberano, la Nación mediante por cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo 331 de la Constitución; la interpretación legislativa que la hace el legislador conforme a lo previsto en el numeral 20) del artículo 85 de la Constitución y que tiene carácter generalmente obligatorio, y por último, la interpretación jurisprudencial que hace la Suprema Corte de Justicia cuando se pronuncia sobre una cuestión de inconstitucionalidad. Es decir, cuando se le plantea a la Suprema Corte de Justicia la declaración de inconstitucionalidad de un acto legislativo ya sea una ley, un decreto de un gobierno departamental o un decreto-ley, en la medida de que los decretos-leyes tienen fuerza de ley en función de las distintas ratificaciones que ha habido a lo largo de la historia de nuestro país, en algunos casos esa ratificación posterior fue hecha por ley, y en otros, por la Constitución.

Concretamente, las ratificaciones por la Constitución de decretos-leyes las encontramos en las Constituciones de 1934 y 1942, mientras que luego de los períodos de facto y golpes de Estado de Venancio Flores, Latorre y Juan Lindolfo Cuestas en el siglo XIX y en el siglo XX luego de la dictadura militar, fue el Poder Legislativo que dictó leyes convalidando los decretos-leyes aprobados en esos períodos de facto, de ilegitimidad democrática.

Insisto que en cuanto a la interpretación jurisprudencial en el sistema constitucional uruguayo la declaración de inconstitucionalidad tiene sus efectos en el caso concreto. El fallo de la Suprema Corte de Justicia que declara la inconstitucionalidad de un acto legislativo se referirá exclusivamente al caso concreto y solo tendrá efecto en los procedimientos en los que se haya pronunciado, de acuerdo a lo que establece el artículo 259 de la Constitución.

A diferencia de lo que ocurre en el derecho comparado -sistemas europeos que tienen tribunales o cortes constitucionales en donde los fallos tienen efectos generales o erga omnes-, cuando en Uruguay una ley es declarada inconstitucional es solamente para el caso concreto. Por lo tanto, aunque una ley puede ser inconstitucional en un caso concreto, sin embargo en otros casos la Suprema Corte de Justicia puede declarar la constitucionalidad de esa misma ley. En los últimos quince años en nuestro país hubo varios ejemplos de leyes que fueron declaradas una vez inconstitucionales por la Suprema Corte de Justicia, y otras, constitucionales, y también a la inversa; el caso más claro fue el de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado que durante veinte años la Suprema Corte de Justicia la declaró constitucional y recién en 2009 declaró su inconstitucionalidad.

Y ahora quiero referirme específicamente al artículo 1° del proyecto de ley a consideración de la Comisión, que establece: “Declárase, con carácter interpretativo, de los artículos 77, párrafo 1 y 81 de la Constitución de la República, que el hecho de residir fuera del país no obsta al ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía”.

Aquí se plantea si la residencia es o no un requisito para el ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía.

La exposición de motivos hace alusión al artículo 1° de la Constitución de la República y a la interpretación de la doctrina respecto al alcance que tendría ese artículo que impediría que quienes no residen en el país puedan votar fuera de él.

A mi juicio, el problema de la residencia con respecto a los ciudadanos no está planteado en el artículo 1° sino en los artículos 74 y 81. Este tema ya lo analizamos oportunamente en esta Comisión, y en su momento en la Comisión de Constitución y Legislación del Senado cuando se consideró el proyecto de ley sobre la ciudadanía para nietos de uruguayos, cuestión por la que durante veinte años luché por entender que era de estricta justicia concederles la ciudadanía a los nietos de uruguayos.

El tema es el siguiente. En primer lugar, el artículo 74 de la Constitución expresa: “Ciudadanos son todos los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la República. Son también ciudadanos naturales los hijos de padre o madres orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico”.

Quiere decir que el constituyente exige que los hijos de padre o madre oriental que quieran obtener la ciudadanía natural y, a mi juicio, de acuerdo con la Ley Nº 16.021, la nacionalidad uruguaya, se avecinen al país. Exige avecinarse, que es un concepto sinónimo de residir en el país.

En concordancia con el artículo 74, nos encontramos con el artículo 81, que fue el que en el año 1984 me permitió sostener la tesis de que los hijos de padre o madre oriental también son uruguayos, es decir, también tienen la nacionalidad.

El artículo 81 establece: “La nacionalidad no se pierde ni aun por naturalizarse en otro país, bastando simplemente, para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadanía, avecinarse en la República e inscribirse en el Registro Cívico.

La ciudadanía legal se pierde por cualquier otra forma de naturalización ulterior”.

Como se ve, en el artículo 81 el constituyente ya no distingue entre los nacidos en el territorio de la República y los hijos de madre o padre oriental. Refiere a la nacionalidad. De acuerdo con la Ley Nº 16.021, los nacionales son los nacidos en el territorio de la República y los hijos de padre o madre oriental -ahora también los nietos-, siempre que se avecinen en el territorio de la República y se inscriban en el Registro Cívico.

El artículo 81 establece que la nacionalidad no se pierde por el hecho de naturalizarse en otro país. ¿Qué quiere decir esto? Quiere decir que un nacional uruguayo perfectamente puede tener otras nacionalidades. Se admite la doble, la triple y aun la cuádruple nacionalidad.

Establece también: “bastando simplemente, para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadanía, avecinarse […]”. Quiere decir que el constituyente exige que para recuperar los derechos tiene que volver al país. Este es un concepto establecido por el constituyente. Podemos estar o no de acuerdo, podemos pensar que esto debe modificarse, porque fue planteado en otro contexto, en otras circunstancias, pero esto es lo que establece la Constitución.

Estos son los dos textos de la Constitución, las dos normas que hay que interpretar armónicamente para poder entender el alcance del avecinamiento, de la residencia. Es el constituyente quien exige esto.

Por lo tanto, creo que con la interpretación que pretende hacer el artículo 1º del proyecto, se hace decir a la Constitución lo que no dice. A mi juicio, el texto del artículo 1º contradice la Constitución de la República. ¿Por qué? Porque el artículo 1º del proyecto establece que el hecho de residir fuera del país no obsta al ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía.

Por supuesto, hoy nadie puede dudar de que un ciudadano uruguayo -natural o legal- puede ejercer sus derechos en el país, viva donde viva e independientemente del tiempo que haya vivido en el exterior. Inclusive, hasta puede pedir el amparo diplomático, como es común que suceda. Sabemos que el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene un programa de atención a los uruguayos que residen en el exterior, quienes pueden pedir el amparo diplomático y conservan todos los derechos. El único derecho que no pueden ejercer, hasta ahora, es votar en las elecciones nacionales o departamentales, así como tampoco en plebiscitos o referendos, fuera de nuestro país. Es decir, no pueden votar en el exterior.

A mi juicio, el artículo 1º del proyecto a estudio de la Comisión es contrario a los artículos 74 y 81 de la Constitución de la República. ¿Por qué? Porque, por ley, no se puede hacer decir a la Constitución lo que la Constitución no dice.

Concretamente, si se quiere, se puede modificar esta norma. Habría que recurrir a una modificación constitucional, es decir, a una reforma de la Constitución que elimine el requisito de la residencia o de avecinarse al territorio nacional.

En el informe de la Institución Nacional de Derechos Humanos se hace alusión, por ejemplo, a los tratados y pactos internacionales ratificados por Uruguay y se cita el Pacto de San José de Costa Rica. Precisamente, el artículo 24 del Pacto afirma que por ley se puede reglamentar el ejercicio del derecho a votar -entre otros- por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena por juez competente en proceso penal. Quiere decir que el artículo 24 del Pacto de San José de Costa Rica habilita a que se pueda establecer la residencia en el país como requisito para votar.

Por lo tanto, quiero ser muy claro en el sentido de que no comparto la interpretación de la Institución Nacional de Derechos Humanos con respecto al artículo 24 del Pacto de San José de Costa Rica.

Todos sabemos que la cuestión central es lograr una fórmula que permita que los uruguayos que residen en el exterior puedan votar. Ayer, en declaraciones a la prensa, el ministro de Relaciones Exteriores decía con mucha claridad que uno de los temas centrales que plantean los uruguayos que residen en el exterior es poder votar fuera del país.

Con respecto a este tema hay dos vías de solución. Esto es lo mismo que he venido diciendo a lo largo de todos los años en los que he sido convocado por las comisiones del Parlamento.

Una primera vía es la reforma constitucional, a la que se recurrió, oportunamente, en el año 2009.

La segunda vía es la siguiente. Dado que se trata de una cuestión electoral, es decir, de la modificación de normas electorales, concretamente sobre el ejercicio del sufragio, podemos recurrir a la ley sancionada por los dos tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras. ¿Por qué? Porque así lo prevé el numeral 7º) del artículo 77 de la Constitución de la República.

En la medida en que exista voluntad política del Parlamento para organizar el procedimiento electoral y permitir el sufragio por parte de los uruguayos que residen en el exterior, a mi juicio se requiere, por lo menos, una ley sancionada por los dos tercios del total de componentes de cada Cámara. Hay que tener en cuenta que estamos nada más y nada menos que frente a uno de los temas fundamentales, como son las garantías del sufragio. En Uruguay se consiguió establecer las garantías del sufragio después de varias guerras civiles y de muchas muertes. Se consiguió después de las guerras civiles de fines del siglo XIX y principios del siglo XX; después de la Revolución de las Lanzas, de Timoteo Aparicio, y de las dos guerras civiles, de Aparicio Saravia, en los años 1897 y 1904. Estas garantías fueron consagradas por la Constitución de 1918. Precisamente, este año se está cumpliendo el centenario de la reforma constitucional de 1917.

Además, hay dos leyes sumamente importantes, de los años 1924 y 1925, que debemos cuidar. Don Renán Rodríguez -me refiero a Renán Rodríguez abuelo, que fuera presidente de la Corte Electoral-, en una conversación que mantuvimos allá por el año 1995, cuando se estaba empezando a hablar de la posibilidad de reformar el sistema electoral, que luego se concretara en 1997, decía que había que tener mucho cuidado de no tocar esas dos leyes, porque habían establecido con mucha precisión las garantías del sufragio, las garantías del sistema electoral uruguayo. Si por algo se ha caracterizado Uruguay a lo largo de su historia y en el concierto internacional es por la transparencia de los procesos electorales. Más allá de las discusiones puntuales que se hayan podido dar, creo que los uruguayos estamos orgullosos del sistema electoral de nuestro país.

Por lo tanto, para lograr una solución en esta materia -más allá de la justicia de la solución- se deben seguir los procedimientos correspondientes: el de la reforma constitucional o, eventualmente, el mecanismo de una ley sancionada por los dos tercios del total de componentes de cada Cámara”.

Fuente Imagen: ude.edu.uy